近年來，許多城市的老小區(qū)、舊街道悄然發(fā)生著變化，有的甚至搖身一變成為懷舊街區(qū)。為促進(jìn)老舊樓盤綠色發(fā)展、持續(xù)提升城市居民幸福感，近日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（下稱《通知》），針對(duì)城中村等老舊用地利用粗放問題開展盤活利用工作，在配套設(shè)施、智慧化社區(qū)、引商增值等方面打造安居新生活。

老舊小區(qū)換新顏，居民生活幸福指數(shù)也在提高。“《通知》將針對(duì)過去的矛盾與問題展開科學(xué)統(tǒng)籌和專項(xiàng)規(guī)劃，可持續(xù)、漸進(jìn)性地盤活城鎮(zhèn)低效用地，探索出一條讓群眾受益的城市化道路。”相關(guān)專家在接受人民網(wǎng)采訪時(shí)表示，不同于過去面向農(nóng)田和閑置地塊的新增用地開發(fā)，本次將針對(duì)過去沉寂的城中村、老舊小區(qū)等存量用地展開創(chuàng)新盤活，為基層社會(huì)治理注入新活力。

因地制宜開發(fā)老舊用地

對(duì)低效用地進(jìn)行再開發(fā)，各地也在積極進(jìn)行探索。從實(shí)踐效果來看，山東青島連續(xù)開發(fā)利用土地3萬(wàn)余畝、落地項(xiàng)目146個(gè)；廣東省自2009年起開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊（“三舊”）改造，全省累計(jì)納入“三舊”范圍的土地面積281.4萬(wàn)畝；廈門通過“金包銀”工程探索出就地城市化的“舊村改造”模式。

眾多高效、可持續(xù)的實(shí)踐項(xiàng)目，為我國(guó)的低效用地再開發(fā)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

老城更新引領(lǐng)綠色發(fā)展。作為東北老工業(yè)基地的沈陽(yáng)，是我國(guó)鑄銅鑄鐵的“主力軍”。然而，曾經(jīng)遍布城區(qū)的化工廠和大煙囪，使沈陽(yáng)陷入嚴(yán)重的空氣質(zhì)量及生態(tài)治理問題。如今，通過將中國(guó)綠發(fā)等新能源產(chǎn)業(yè)引入城建，結(jié)合工廠搬遷、減排等一系列再開發(fā)措施，推動(dòng)了沈陽(yáng)從工業(yè)文明時(shí)代裝備制造的“優(yōu)秀生”蝶變?yōu)樯鷳B(tài)文明時(shí)代綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的“模范生”。

“在政策落地過程中，存在規(guī)劃協(xié)同性不夠、低效用地退出機(jī)制不健全、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、歷史遺留問題處理難度大等問題。”國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、國(guó)土規(guī)劃研究室主任黃征學(xué)表示，目前的低效用地再開發(fā)政策在實(shí)施過程中仍然存在不少問題，老舊地區(qū)改造工作需探索更符合群眾需求的落實(shí)方式。

如何在地方政策規(guī)劃、原有住房拆遷、社區(qū)居民服務(wù)等方面進(jìn)行改善，一直是備受關(guān)注的話題。“在加強(qiáng)各類規(guī)劃銜接的同時(shí)，需強(qiáng)化協(xié)同，完善低效用地退出機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。”黃征學(xué)表示，要構(gòu)建土地全生命周期管理新機(jī)制，分類、分階段處理歷史遺留問題，推進(jìn)多方式、多主體、多業(yè)態(tài)供地，改善城中村面貌，提高土地節(jié)約集約利用水平。

提高土地集約利用水平

在深入調(diào)研與實(shí)地考察后，自然資源部擴(kuò)展規(guī)劃了包括北京、上海、成都等43個(gè)試點(diǎn)城市，積極探索低效用地再開發(fā)工作的部署與實(shí)施。

業(yè)內(nèi)專家表示，現(xiàn)有土地管理政策多是以農(nóng)田或閑置土地開發(fā)的新增建設(shè)用地為主的，針對(duì)存量建設(shè)用地盤活利用的土地和規(guī)劃政策體系尚未形成。針對(duì)這種轉(zhuǎn)變，本次試點(diǎn)將對(duì)土地供應(yīng)方式、地價(jià)政策工具和存量資源轉(zhuǎn)換利用機(jī)制做出相應(yīng)調(diào)整。

低效用地的供應(yīng)方式也將在眾多試點(diǎn)城市進(jìn)行擴(kuò)展，例如鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人改造開發(fā)，實(shí)施舊村居改農(nóng)家樂、舊城鎮(zhèn)改度假小鎮(zhèn)等；完善存量用地的地價(jià)政策、因地制宜公示地價(jià)，在市場(chǎng)估價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)改造用地進(jìn)行公開定價(jià)；建立競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)入機(jī)制，在公開網(wǎng)站對(duì)“城中村”等改造項(xiàng)目展開項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商，遴選符合開發(fā)需求的合作單位。

黃征學(xué)表示，《通知》聚焦低效用地再開發(fā)中的矛盾和問題，結(jié)合土地利用未來的發(fā)展方向，在規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲(chǔ)資金籌措、混合用地供應(yīng)、地價(jià)款確定方式、土地增值收益分享、存量建筑用途轉(zhuǎn)換等方面都提出探索要求，對(duì)調(diào)動(dòng)各類主體參與存量建設(shè)用地開發(fā)、提高土地節(jié)約集約利用水平、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴轉(zhuǎn)向存量挖潛等方面都具有重要意義。

重視“零星用地”與騰退工作

“零星用地”是指低效用地周邊的邊角地、插花地等分散性區(qū)域，整合開發(fā)“零星用地”，將推動(dòng)構(gòu)建更高效、可持續(xù)的土地利用方式。通過建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、教育科研、休閑商業(yè)等用地，“零星用地”整合將成為完善城市空間與功能的附屬地塊。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)公園綠地、停車場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)中心等為公共利益開發(fā)的用地，允許以成片開發(fā)方式實(shí)施征收，建設(shè)出一條可持續(xù)的再開發(fā)道路。

為探索低效用地再開發(fā)，舊商鋪、城中村等低效用地的騰退拆遷也是必要工作。對(duì)此，黃征學(xué)表示，為平衡好再開發(fā)和城市歷史文化之間的關(guān)系，需要強(qiáng)化歷史文化名城保護(hù)發(fā)展規(guī)劃和城中村改造片區(qū)規(guī)劃或設(shè)計(jì)方案的銜接，明確改造的范圍、改造的內(nèi)容和改造的方案，同時(shí)，結(jié)合改造地自身實(shí)際，注入更多歷史文化元素。

在尊重城市歷史文化的基礎(chǔ)上，《通知》對(duì)拆遷、騰退住房的收益分享機(jī)制進(jìn)行了完善。舊城改造過程中將探索完善土地增值收益分享機(jī)制，完善原土地權(quán)利人貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展實(shí)物補(bǔ)償?shù)耐緩健Ｔ谡�策�?shí)施過程中，將更重視拆遷房屋的估價(jià)及原使用權(quán)人補(bǔ)償，并探索產(chǎn)權(quán)調(diào)換等實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

“在推動(dòng)全國(guó)低效用地再開發(fā)的過程中，保障發(fā)展空間和促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)盡量減少耕地和生態(tài)用地的占用，維護(hù)國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全。”黃征學(xué)說。（楊易嘉對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

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