近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》），提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)。

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我國(guó)已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時(shí)期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，推進(jìn)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義。

《意見》出臺(tái)引起了各界對(duì)“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”的關(guān)注。

中央如何定調(diào)縣城的發(fā)展？如何強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐？是否會(huì)“嚴(yán)控大城市”？針對(duì)社會(huì)關(guān)切的熱點(diǎn)問題，人民網(wǎng)財(cái)經(jīng)梳理了相關(guān)文件內(nèi)容，結(jié)合專家學(xué)者觀點(diǎn)進(jìn)行解讀。

“發(fā)展小城鎮(zhèn)”是否意味著“嚴(yán)控大城市”？

《意見》出臺(tái)后，國(guó)家城鎮(zhèn)化的方向是否發(fā)生變化？未來是否要嚴(yán)控大城市而發(fā)展小城鎮(zhèn)？

“這是誤解。”中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任馮奎表示，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，城市群是城鎮(zhèn)化主體，這一點(diǎn)并沒有改變。中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了65%，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化的下半程，城鎮(zhèn)化仍有空間。目前，中心城市已有長(zhǎng)足發(fā)展，鄉(xiāng)村振興正在全面啟動(dòng)，在城鄉(xiāng)之間起著關(guān)鍵聯(lián)結(jié)作用的縣城，對(duì)于完善城鎮(zhèn)化的體系結(jié)構(gòu)、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展意義重大。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱表示，一些大城市周邊的縣城，本身就是城市群的組成部分。同時(shí)，一些農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣，其功能的獨(dú)特性是大城市無(wú)法替代的，這些縣城的發(fā)展有其必然性。

“一個(gè)大的目標(biāo)，是要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這其實(shí)是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)，大中小協(xié)調(diào)多種形態(tài)共存。”王凱認(rèn)為，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，與推進(jìn)大城市的發(fā)展并不矛盾，未來大城市的發(fā)展還會(huì)繼續(xù)推進(jìn)。

如何看待不同縣城差異化定位發(fā)展？

《意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五種類型，并給予分類引導(dǎo)。

國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

“可以看出，決策部門在認(rèn)識(shí)中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市體系方面，對(duì)于客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的把握越來越科學(xué)，越來越能夠做到尊重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和城市發(fā)展的規(guī)律。”上海交通大學(xué)特聘教授陸銘認(rèn)表示。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，未來縣城發(fā)展將迎來分水嶺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁的縣城或?qū)�獲得更多發(fā)展空間，形成強(qiáng)者恒強(qiáng)的局面。對(duì)此，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚表示：“從人均GDP的角度看，肯定會(huì)產(chǎn)生差距。但未來縣城和縣城之間的生活水平、生活質(zhì)量和它所依賴的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，以及居民的實(shí)際消費(fèi)購(gòu)買力會(huì)進(jìn)一步均等化。”

縣城發(fā)展如何強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐？

國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前，不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對(duì)低的優(yōu)勢(shì)。

產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基。如何推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)？

中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所二級(jí)研究員陳雯介紹，全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中，中小城市的生產(chǎn)供應(yīng)鏈基本都被大城市掌控，依附于大城市發(fā)展。縣城的發(fā)展，應(yīng)通過“精明專業(yè)化分工”強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，讓中小城市從自身需求和比較優(yōu)勢(shì)出發(fā)，找一些“空當(dāng)”，在一體化區(qū)域中承擔(dān)更多元化、專業(yè)化的功能。

“從實(shí)際情況來看，‘一縣一品’在很多地區(qū)都做得很好。”中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛認(rèn)為，縣城產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要充分考慮實(shí)際基礎(chǔ)、資源稟賦等條件，要采取產(chǎn)業(yè)集群的思維，“要基于自身軟硬件環(huán)境，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這是地方政府要用力的地方。”

人口流出縣城如何轉(zhuǎn)型發(fā)展？

近年來，中國(guó)縣城發(fā)展分化明顯。《意見》中“人口流失縣城”的提法引起各界廣泛關(guān)注，這是中央文件首次提及這一概念。

《意見》強(qiáng)調(diào)，“防止人口流失縣城盲目建設(shè)”“引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展”。

“這不能被簡(jiǎn)單視為消極現(xiàn)象。”南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張京祥表示，一些縣城人口數(shù)量在減少，但在整個(gè)市域、都市圈范圍內(nèi)，這些減少的人口相當(dāng)一部分集聚到了中心城區(qū)，這樣的人口空間再分布有其合理性。

同時(shí)，《意見》提出了具體措施，如嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

在陸銘看來，對(duì)于已經(jīng)投資建設(shè)了大量產(chǎn)業(yè)園、基礎(chǔ)設(shè)施、新城，但缺乏持續(xù)人口增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力的地區(qū)，如何逐漸地收縮式發(fā)展，將閑置的建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，讓土地指標(biāo)動(dòng)起來，亟需破題。

如何防止“一哄而上”“兩極化發(fā)展”？

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，在縣城建設(shè)中要注意守住5條底線：一是要嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止利用“新城建設(shè)”等名義侵占耕地和生態(tài)空間；二是守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，落實(shí)適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀的新時(shí)期建筑方針，更不能以縣城建設(shè)為名炒作房地產(chǎn)；三是嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)，防止周邊大城市無(wú)序擴(kuò)張；四是防控災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)，提升縣城發(fā)展韌性；五是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)展需要和財(cái)力允許前提下盡力而為、量力而行。

“既要發(fā)揮縣城的中心作用，同時(shí)也要處理好縣城與一般城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，防止在縣域內(nèi)出現(xiàn)新的兩極化。”在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)魏后凱看來，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，不能把所有的資源都過度集中在縣城區(qū)域。

華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員林輝煌認(rèn)為，只有以縣域?yàn)榛�本單元來思考城�?zhèn)化建設(shè)，才能夠更好地把握縣城的發(fā)展定位。要統(tǒng)籌發(fā)展與安全的關(guān)系，平衡縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展和硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源配置。“不能僅討論二產(chǎn)三產(chǎn)意義上的城鎮(zhèn)化，而要把糧食安全的命題納入統(tǒng)籌布局，這意味著要更多地支持和反哺糧食安全。”

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